رسیدن به آسمایی:12.2007 .24 ؛ تاریخ نشر در آسمایی :12.2007 .27
محمدآصف ننگ
قانون رسانه هاى همه گانى،
نقايص، كمبود ها و دلايل رد آن
قانون رسانه هاى همه گانى كه طى مصوبه شماره (76) هیئت محترم مختلط شورای ملی بتاریخ 24/9/1386 به دفتر وزير دولت در امور پارلماني مواصلت ورزیده بود، بتاسی از حکم فقره (16) ماده (64) قانون اساسی، غرض توشیح به مقام عالی ریاست جمهوری تقدیم گردید، اما مقام عالی ریاست جمهوری با عنایت به نظریات کارشناسانه و تخصصی حقوق دانان ارگانهای ذیربط آنرا بنا بر دلايلى كه درين نبشته هذا، ارايه مى گردد، دوباره به تاريخ ۵ جدى به آن مجلس مسترد نمود.
هرچند براى رد يك مصوبه توسط رییس جمهورى، يك دليل نيز كافى ميباشد، ولى قانون رسانه هاى همه گانى مصوب شوراى ملى كه با ايزاد ۹ ماده و چندين پره گراف متفرقهء ديگر در ۱۱ فصل و ۵۴ ماده تصويب گرديد، داراى يكسلسله نواقص، نواقض و كمبودهاى تخنيكي و تقنيني ميباشد، كه رییس جمهور به قصد اصلاح، كارشناسى و تدقيق مزيد و به پاس صيانت آزادى بيان، و همچنان به خاطر غنامندى هرچه بيشتر اين طرح، از توشيح آن منصرف شد.
ذيلاً به كمبوديات و ملاحظاتي كه از جانب رییس دولت و هم در خلال مطالعه متن اين قانون به ملاحظه رسيده، خدمت خواننده گان عزيز معلومات تقديم ميدارم، تا در روشنايى آن، نظريات و پيشنهادات سازنده خويش را ارايه نمايند.
الف- در بخش تناقض با قانون اساسی:
درماده 13 قانون رسانه ها: راديو تلويزيون ملی افغانستان رسانه همه گانی متعلق به ملت افغانستان است که در چوکات دولت جمهوری اسلامی افغانستان اداره و بودجه آن از طريق حكومت واعلانات تأمين می گردد. درين ماده، رادیو تلویزویون ملی به حیث یک اداره مستقل در چوکات قوه اجراییه پیشبینی گردیده است. مطابق جزء (5) ماده (75) قانون اساسی طرح و تطبیق پروگرام های انکشافی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و تکنالوژیکی در سطح کشور از وظایف مشخصۀ حکومت میباشد، در ماده مذكور چنين آمده: (حكومت داراى وظايف ذيل ميباشد: تعميل احكام اين قانون اساسى و ساير قوانين و فيصله هاى قطعى محاكم، حفظ استقلال، دفاع از تماميت ارضى و صيانت منافع و حيثيت افغانستان در جامعهء بين المللى، تامين نظم و امن عامه و از بين بردن هر نوع فساد ادارى، ترتيب بودجه، تنظيم وضع مالى دولت و حفاظت دارايى عامه، طرح و تطبيق پروگرامهاى انكشافى، اجتماعى، فرهنگى، اقتصادى و تكنالوژيكى، ارايه گزارش به شوراى ملى در ختم سال مالى در باره امور انجام شده و پروگرامهاى عمدهء سال مالى جديد، انجام ساير وظايفى كه به موجب اين قانون اساسى و قوانين ديگر از وظايف حكومت دانسته شده است) در مورد تعريف حكومت ماده (71) قانون اساسی صراحت دارد كه حكومت متشکل است از وزرأ که تحت ریاست رییس جمهور اجرای وظیفه مینماید. به همین اساس با رعایت احکام قوانین نافذه و با در نظرداشت وضعیت فعلی جامعه افغانی، رادیو تلویزیون ملی منیحث وسیله تطبیق پروگرام های فرهنگی حکومت، در سطح کشور در چارچوب تشکیلات وزارت اطلاعات و فرهنگ پیشبینی شده، قرارمعلومات ولسی جرگه نیز همین حالت را در قانون تشکیلات اساسی دولت تصویب نموده است. يعنى در بحث هاى ايكه روى قانون تشكيلات اساسى دولت در ولسى جرگه جريان داشت، راديو تلويزيون را در چوكات وزارت اطلاعات و فرهنگ تصويب نموده است.
ولى در قانون رسانه هاى همگانى، در همين ماده بودجه ریاست مستقل رادیو تلویزیون ملـی را مشخص میــکند، درحالیکه مطابق حکم پراگراف دوم ماده (95) قانون اساسی پیشنهاد طرح قانون در مورد بودجه و امور مالی صرف از صلاحیت حکومت می باشد. در ماده ۹۵ قانون اساسى ميخوانيم كه: (پيشنهاد طرح قانون از طرف حكومت اعضاى شورى و در ساحهء تنظيم امور قضايى از طرف ستره محكمه توسط حكومت صورت گرفته مى تواند. پيشنهاد طرح قانون در مورد بودجه و امور مالى صرف از طرف حكومت صورت مى گيرد.) همچنان این مطلب مغایر حکم فقره (3) ماده (12) و فقره (2) ماده(11) قانون امور مالی و مصارف عامه منتشره جریده رسمی شماره (856/6-4-1384) نيز میباشد. درين قانون مستقل شمرده رياست راديو تلويزيون ملى، خلاف فيصله هاى تصويب شده، خود مجلس ولسى جرگه، در بخش تشكيلات اساسى دولت ميباشد. در آن بحث ها، ولسى جرگه رياست را راديو تلويزيون را در چوكات وزارت اطلاعات و فرهنگ پذيرفته بود.
به همين ترتيب در مـاده سیزدهم قانون رسانه های همه گانی پیشبینی شده که رییس رادیو تلویزیون ملی از طرف رییس جمهور تعیین و از جانب ولسی جرگه تایید میشود. (ماده ۱۳ قانون رسانه ها: راديو تلويزيون ملى افغانستان رسانه همگانى متعلق به ملت افغانستان است كه بحيث رياست مستقل در چوكات قوه اجرایيه فعاليت و بودجه آن از طريق حكومت، اعلانات و عرضه خدمات تامين مى گردد، تعيين رییس راديو تلويزيون ملى از جانب رییس جمهور با تاييد ولسى جرگه صورت ميگيرد) این در حالی است که موضوع تقرر آنعده از مامورین عالی رتبه و قضات که ایجاب تایید ولسی جرگه را میکند در فقرات 11 و 12 ماده (64) و پاراگراف دوم ماده (157) قانون اساسی کشور صراحت داشته که عبارتند از: وزرأ، رییس و اعضای ستره محکمه، لوی سارنوال، رییس عمومی امنیت ملی، رییس بانک مرکزی، رییس سره میاشت و اعضای کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی.
به اساس جزء (3) ماده (91) قانون اساسی صلاحیت های اختصاصی ولسی جرگه تایید یا رد مقرری ها مطابق به احکام قانون اساسی میباشد که این موضوع به مثابه ایزاد در قانون اساسی پنداشته میشود. ايجاد تعديل و ايزاد در قانون اساسى بصورت قطع از صلاحيت ولسى جرگه نمى باشد.
2- در ماده (41) قانون رسانه ها:
درین ماده پیشبینی شده که پالیسی رسانه ها از طرف شورای عالی رسانه ها، که در ترکیب آن اعضای شورای ملی و ستره محکمه نیز شامل میباشند، طرح و تدوین میگردد. این امر نیز از یک طرف با حکم جزء (5) ماده (75) قانون اساسی که صلاحیت طرح و تطبیق پروگرام های فرهنگی در سطح کشور را به حکومت تفویض نموده در مغایرت قرار داشـته و از سوی دیگر با مندرجات فصل پنجم و هفتم قانون اساسی که وظایف قوای قضاییه و مقننه را مشخص نموده، مطابقت ندارد. همچنان در فقرهء ۱۱و ۱۲ ماده ۶۴، قانون اساسى: (تعيين وزراء، لوى سارنوال، رییس بانك مركزى، رییس امنيت ملى و رييس سره مياشت به تایيد ولسى جرگه و عزل و قبول استعفاى آنها، تعيين رییس و اعضاى ستره محكمه به تایيد ولسى جرگه) و اما تعيين مامورين عاليرتبهء ما سواى اين دسته بندى، در متباقى مواد قانون و همچنان در فقرهء ۱۳ همين ماده، مطابق به احكام قانون و بدون اشتراط تایيد ولسى جرگه، از صلاحيت رییس جمهور دانسته شده است.
همچنان قانون متذکره در ترکیب کمیسیون ها به مسئله قومیت اشاره نموده و این در حالیست که تعداد اعضای کمیسیون (۹ نفر) به مراتب پایینتر از تعداد اقوام ساکن افغانستان میباشد و تناسب قومی به هیچ وجه قابل تحقق نیست. از جانب ديگر در (ماده ۱۵۲ قانون اساسى اين چنين آمده است كه : رییس جمهور، معاونين رییس جمهور، وزراء، روساء و اعضاى شوراى ملى و ستره محكمه، لوى سارنوال و قضات نمى توانند در مدت تصدى وظيفه به مشاغل ديگرى اشتغال ورزند.) و به همين گونه در ماده ۷۳ قانون اساسى: (وزرا مى توانند از اعضاى شوراى ملى يا خارج از آن تعيين شوند، هرگاه عضو شوراى ملى به حيث وزير تعيين شود عضويت خود را در شورا از دست مى دهد و در عوض وى شخص ديگرى مطآبق به حكم قانون تعيين ميگردد.). اين بدان معناست كه قانونگذار عمداً و از روى درك و آگاهى ايكه نسبت به وظايف و مكلفيت هاى سپرده شده به اعضاى شوراى ملى دارد، نخواست تا اعضاى شوراى ملى در جنب وظايف تقنين به وظايف و مشاغل ديگر بپردازند. و اين قيد، درين ماده تنها شامل حال اعضاى شوراى ملى مى باشد. احاله وظايف ديگر، باعث مشغوليت غير وظيفوى اعضاى شوراى ملى گرديده، آنها را از وظايف مهم و با ارزش (قانونگذارى) منصرف ميسازند. در حاليكه در ماده ۴۱ قانون رسانه ها به تركيب و وظايف شوراى عالى رسانه ها چنين اشاره شده: (۱) به منظور طرح و تدوين پاليسی رسانه ای کشور ، شورای عالی رسانه ها به ترکيب وزير اطلاعات فرهنگ، وزير مخابرات، نماينده دادگاه عالی (ستره محکمه)، نماينده وزارت عدليه، يک نماينده از کميسيون مربوطه مجلس سنا (مشرانو جرگه)، دو نماينده از کميسيون مربوطه مجلس نمایندگان (ولسی جرگه)، يک نفر عالم جيد دينی به نمايندگی از وزارت حج و اوقاف و دو نماینده مسلکی و باتجربه ژورناليزم از جامعه ژورناليستان و دو نفر ديگر از جامعه مدنی با پيشنهاد آنان برای مدت سه سال ايجاد می گردد. (۲) يک نفر از اعضای شورای عالی رسانه ها از طريق انتخابات آزاد از ميان خودشان انتخاب ميگردد. (۳) شيوه انتخاب چهار نفر از ژورناليستان و جامعه مدنی به حيث عضو شورای عالی رسانه ها و طرز کار و فعاليت اين شورا توسط طرزالعمل (آیین نامه) جداگانه تنظيم می گردد. (۴) شورای عالی رسانه ها دارای وظايف و صلاحيت های ذيل می باشد: ۱. طرح و تصويب پاليسی دراز مدت رسانه ای، ۲. پيشنهاد رییس و اعضای کميسيون رسانه های همه گانی و رییس و اعضای کميسيون راديو تلويزيون ملی و رؤسای راديو تلويزيون های ولايات و روسای خبرگزاری های دولتی از ميان شخصيت های مسلکی، مستقل و دارای شهرت نيک غرض منظوری به رییس جمهور، ۳. پيشنهاد بودجه راديو تلويزيون ملی به حکومت.
مفاد اين ماده، يك سلسله مكلفيت ها، مشاغل و مسووليت هاى رسمى دو گانه را به دوش اعضاى ستره محكمه و اعضاى شوراى ملى ميگذارد، كه حتماً مانع تداوم وظيفه اصلي و تخصصي آنها ميگردد. با ملاحظه كارى هاى كم و اندكى كه شوراى ملى طى دو سال بالاى قوانين انجام داده، دال بر ثقلت وظيفه تقنينى بوده و يا هم دليل كم توانى و كم رسيده گى اعضا به وظايف محوله ميباشد.
ب- دربخش تناقض مواد با هم یا با سایر قوانین نافذه:
در بعض موارد احکام متناقض با هم ویا با بعضى از قوانین نافذه در قانون رسانه های همه گانی پیشبینی شده است. به گونه مثال جزء (7) ماده (43) قانون رسانه ها (نظارت بر امور مالی، اداری و نشراتی راديو و تلويزيون ملی از وظايف و صلاحيت هاى شوراى عالى رسانه هاى همگانى ميباشد) با جزء (2) فقره (3) ماده (44) (نظارت بر امور مالی، اداری و نشراتی راديو و تلويزيون ملی از وظايف و صلاحيت هاى كميسيون رسانه هاى همگانى ميباشد) همآهنگ نمیباشد. بخاطر معلومات بيشتر هردو ماده، ۴۳ و ۴۴ را خدمت خوانندگان عزيز ميآورم:
ماده چهل و سوم (وظايف کميسيون رسانه های همه گانی) کميسيون مندرج در ماده چهل و سوم اين قانون دارای وظايف و صلاحيت های ذيل می باشد: ۱. بررسی درخواست متقاضيان رسانه های چاپی و مؤسسات مندرج در ماده بيست وهشتم اين قانون و پيشنهاد منظوری، ثبت و اعطای جواز آنان به وزارت اطلاعات و فرهنگ. ۲. بررسی درخواست متقاضيان رسانه های برقی و پيشنهاد منظوری آن به وزارت اطلاعات و فرهنگ بعد از تعيين فريکونسی به موافقه وزارت مخابرات. ۳. نظارت از فعاليت رسانه های همه گانی. ۴. رسيدگی به شکايت از رسانه های همه گانی و حل منازعات حقوقی آنان. ۵. احاله تخطی های جرمی رسانه های همه گانی به مراجع عدلی. ۶. ارایه مشوره های تخنيکی به گردانندگان رسانه های همه گانی. ۷.نظارت بر امور مالی، اداری و نشراتی راديو و تلويزيون ملی. ۸.تدقيق بودجه راديو و تلويزيون ملی و تقديم آن به شورای عالی رسانه ها. ۹. تقديم گزارش سالانه به شورای عالی رسانه ها.
ماده چهل و چهارم (کميسيون راديو تلويزيون ملی افغانستان) (۱) به منظور تنظيم بهتر راديو تلويزيون ملی، کميسيون راديو تلويزيون ملی به ترکيب هفت عضو برای مدت سه سال ايجاد می گردد. (۲) اعضای کميسيون مندرج فقره يک اين ماده با در نظر داشت توازن قومی و جنسيت متشکل از يک تن عالم دينی و يک تن حقوقدان، يک تن انجنير مسلکی، دو تن ژورناليست ، يک تن هنرمند مسلکی، و يک تن نماينده از جامعه مدنی می باشد. (۳) رییس کميسيون راديو و تلويزيون ملی رییس اجرايی راديو و تلويزيون ملی نيز ميباشد. (۴) کميسيون مندرج فقره (۲) اين ماده دارای وظايف و صلاحيت های ذيل می باشد: ۱. حفظ استقلال، بی طرفی، حيثيت مسلکی راديو و تلويزيون ملی.
۲ . ترتيب بودجه راديو تلويزيون ملی افغانستان و تقديم آن به کميسيون رسانه های همه گانی. ۳. تطبيق بودجه راديو و تلويزيون ملی.۴. ارایه گزارش سالانه از فعاليتهای راديو و تلويزيون ملی به کميسيون رسانه ها ی همه گانی. ۵. جذ ب کمکها داخلی و خارجی برای تقويه راديو و تلويزيون ملی. ۶. تطبيق احکام اساسنامه راديو تلويزيون ملی و قوانين مربوط. ۷. تطبيق پاليسی نشراتی تعين شده از سوی شورای عالی رسانه ها به نحوی که ممثل تنوع قومی، زبانی و فرهنگی همه مردم افغانستان باشد. (۵) اعضای کميسيون راديو و تلويزيون ملی افغانستان مستحق معاش مناسب می باشند که از بودجه دولت پرداخته می شود.
به همين منوال ماده (26) قانون رسانه ها (ماده ۲۶: رسانه های همه گانی خصوصی می توانند اعلانات، پيامها، برنامه های سياسی، دينی، مذهبی و اجتماعی اشخاص حقيقی يا حکمی، شرکتهای توليدی، تجارتی داخلی و خارجی، نهادهای سياسی و فرهنگی ، احزاب و جناحهای سياسی را طبق اين قانون نشر نمايند) با فقره (1) ماده (15) قانون احزاب سیاسی (ماده ۱۵ قانون احزاب سياسى: حزب سياسى از منابع آتى تمويل شده ميتواند: پرداخت حق العضويت ها، [فقرهء دوم] اعطاى كمك بلاعوض توسط شخص حقيقى داخلى، سالانه الى مبلغ دوميليون افغانى، از درك عوايد اموال منقول و غير منقول حزب، مساعدت دولت حين برگذارى انتخابات، ساير مساعدت ها از طرف اعضاء، حزب مكلف است عوايد مندرج فقرهء ۱ اين ماده را در دفاتر مربوط ثبت و به حساب معينه شامل بانك نمايد) و هم با ماده ۳۵ قانون اساسى (ماده ۳۵ قانون اساسى: اتباع افغانستان حق دارند به منظور تامين مقاصد مادى و يا معنوى، مطابق به احكام قانون، جمعيتها تاسيس نمايند. اتباع افغانستان حق دارند، مطابق به احكام قانون، احزاب سياسى تشكيل دهند، مشروط بر اينكه: مرامنامه و اساسنامهء حزب، مناقض احكام دين مقدس اسلام و نصوص و ارزشهاى مندرج اين قانون اساسى نباشند، تشكيلات و منابع مالى حزب علنى باشد، اهداف و تشكيلات نظامى و شبه نظامى نداشته باشد، وابسته به حزب سياسى و يا ديگر منابع خارجى نباشد، تاسيس و فعاليت حزب برمبناى قوميت، سمت، زبان و مذهب فقهى جواز ندارد، جمعيت و حزبى كه مطابق به احكام قانون تشكيل مى شود، بدون موجبات قانونى و حكم محكمهء باصلاحيت منحل نمى شود.) در مغايرت قرار دارد.
ماده (35) قانون رسانه ها از وزارت اطلاعات، فرهنگ و توریزم یاد میکند که مغایر قانون تشکیلات اساسی میباشد. چون در قانون تشكيلات اساسى، نام وزارت به (وزارت اطلاعات و فرهنگ) تبديل شد و هم در شوراى وزيران اين نام تصويب گرديده بود.
ج- از نظر تخنیک قانونگذاری:
1- قانون رسانه های همه گانی از لحاظ کار برد اصطلاحات حقوقی دارای مشکلات میباشد.
به گونه مثال: اصطلاحـاتی چـون « نهـاد»، «مـوسـسه»، «نهـاد سیاسـی»، «تحصیلات مسلکی»، موسسه حكمى و غیره در سیستم حقوقی افغانستان مفاهیم مشخص را افاده نمیکنند.
2- ترکیب جملات و دسته بندی مواد، فقره ها و اجزاء دارای نواقص تخنیکی میباشد.
3- ترجمه پشتو از لحاظ گرامری اکثراً غیر معیاری و گاهی نادرست میباشد.
4- در ماده سوم، تعريف ژورنالست (شخص حرفه یی و مسلكى است كه از طريق رسانه ها مواد و محتواى نشراتى را تهيه و عرضه مينمايد) ارايه گرديده، اين تعريف در حقيقت ژورناليزم تحقيقى و هم معلوماتی كه يك ژورنالست از منابع ديگر و يا در نتيجه پژوهش بدست مى آورد، آنرا منكر ميشود.
موارد فوق به گونه مثال از خلا ها و تناقضات عمده مصوبه متذکره فوقاً برجسته گردید، موارد مشابه دیگری نیز وجود دارد که ایجاب بازنگری را مینماید، بهتر خواهد بود تا در زمان بحث بالای قانون متذکره و جزییات آن نماینده های با صلاحیت ارگان های ذیربط به پارلمان دعوت گردد. تا در روشنايى نظريات آنها كمبودهاى و نقايض موجود درين سند مرفوع گرديده، يك قانونى غنى، با ازرش و تقويه كننده آزادى بيان، آزادى فكر و انديشه تصويب و توشيح گردد.